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　　2017年7月份，我到无锡滨湖区某社区调研。社区办有居家养老服务中心，除了常见的老年人活动室，还有一个运转良好的老年人食堂。我们到养老中心访谈时，发现食堂门口贴着本周的食谱，大家都觉得这伙食真心不错，有荤有素还有汤，每天不重样，简直比学校食堂还要好，就是不知道价格多少，分量如何，老年人满意不满意。结果访谈下来却发现，这个养老中心最头疼的就是食堂，负责人的描述总结起来就是众口难调，难伺候。

　　食堂现在的提供服务是：为社区70岁以上老人供应午餐（目前有50人报名），餐费5元／人（五保户免费），一个大荤、两个素菜、一个汤、三两半饭。除了极个别行动不便的老人可以提供送餐服务，其余老人都要自己到食堂来打饭。其实原来的午餐标准并不是这样。开始时，食堂考虑到老年人牙口不好，荤菜都是小荤，有的老人就有意见，问为什么没有大荤，食堂便增加了大排、肉圆、鸡腿等。考虑到老人饭量小，一餐饭吃不了多少，食堂最初供应的米饭就定为二两，结果很快就有老人反映不够吃，米饭增加到三两；没过多久，又有老人反映不够吃，只好又增加了半两。其实三两半饭对于绝大多数老人来说是绰绰有余的，胃口小的都可以吃两餐，但毕竟不能让饭量大的饿肚子，只好一直维持这个标准。如今这个供应标准，其实已经超过了一餐饭的需要量，许多老人都是把饭菜打回去，中午吃不完，晚上热一热当晚餐，实际上解决了两餐的问题。更有甚者，鸡腿大排等大荤菜，打回去都是给孙子孙女吃的，对于带孙子的老人来说，食堂实在提供了不小的方便。据说有个老人，老两口每次交10块钱，打回去的饭菜一直都是他们和儿子孙子4个人吃。

　　这些情况，养老中心的人都很清楚，但也不好说什么，反正不是他们掏钱，何必得罪老人，何况有些老人特别喜欢到社区提意见，讲多了，会投诉工作人员服务态度不好。小荤换大荤的一个很重要的推动因素就是，那个4口人吃饭的老人，孙子喜欢吃鸡腿、大排等大荤，老人就提要求。这个人话很多，你不答应他他就天天找社区提意见。标准难定，定下来也还是会面临众口难调的问题：有人不吃韭菜，有人不吃洋葱，有人口重，有人口淡……总而言之，标准化供给必须要面临个性化需求的挑剔。食堂师傅尽量满足，实在满足不了，只能让老人迁就，或者浪费：把不吃的菜自己倒掉。按这个供应标准，食堂肯定是亏的，一个老人一餐的成本其实在八九块钱，养老中心曾经做过问卷调查，征求老人对涨价的态度，结果可想而知，大多数人不同意涨价。现在，其他社区老人食堂的餐费都是7块钱以上，这个社区的食堂因为最早开办，标准定得低，但调价看来是没有希望了。

　　到绍兴越城区调研时，也遇到过类似的情况。有个社区辖区内街道文化站搬迁，留下了200多平方米的场地，社区按照绍兴市颁布的标准，将其改造成了居家养老服务中心，阅览室、健身房、书画室、厨房等设施一应俱全。按照标准，日间照料服务需要有休息室和床，空间实在不够，社区书记大发奇想：我就买了20把两用的凳子，平时坐着，伸开了可以当床用，不然根本摆不开，而且搞床也没什么用，没人在那睡觉。还有一处变通就是午餐服务，按标准也应该像无锡那个养老中心一样提供午餐，但这个社区的养老中心没有污水排放设施，且地处老城，毗邻居民区，书记也担心厨房油烟扰民，就跟社区一家私人餐馆签了协议，让这个餐馆代为提供订餐服务，反正也没老人订，就是个形式。社区为这个标准化的养老中心投资了10多万块钱，上面按照等级采取以奖代补的形式，奖励了5万块。建成以后，问题来了，不管书记在大会小会上怎么宣传，老人们就是不认可，建成几个月了，没有一个人去那里活动，反而还是坚持到原来那个老旧而且狭小的老年人活动室活动。

　　还有个例子，在成都调研时，一位街道党工委书记跟我们吐槽居家养老中心是拍脑袋政策，为了完成上级规定的居家养老中心任务指标，街道按照每个中心50万元的标准投资建设了几家，书记说上面规定了每个中心的建设标准，都是坐在办公室拍脑袋定的，比如必须要安装跑步机和健身器材，这不是开玩笑吗？老年人跑那去健身，万一受伤了谁负责？结果，上级考核达标后，养老中心无人管理，有的大门紧闭，有的即便利用也主要是作为老年人的棋牌室，更有甚者连器材都被偷走了。

　　除此之外，还有一种比较普遍的做法，就是政府通过购买服务的方式，为高龄、独居和失能老人提供上门的生活照料服务。早些年，许多城市政府曾为老人普遍配备专用的电子终端设备，老人有需要可以直接通过终端设备呼叫。生活照料服务由政府向专业社会组织或家政服务机构购买，后者派社工或家政服务人员上门为老人提供服务。虽然名义上服务内容较多，实践中基本只限于打扫卫生这类家政服务。这种形式存在的主要问题就是服务质量难以监管，所谓第三方评估也难以做到精准评判。因为是免费获得，不是自己花钱购买，老人就大多抱着无所谓的态度，接受第三方的电话满意度调查时，很少会说不满意。服务人员也可以利用信息不对称和老年人的这种心理，有意缩减服务内容。

　　绍兴越城区近年来在实施适度普惠性养老服务补贴,每年给70岁以上老人发放100块钱服务券，老人可以自行到政府指定的服务机构购买服务。按说这种方式要比直接送服务上门更有效，既能照顾到老年人的个性化需要，又能利用一定程度的市场机制，监督服务质量，毕竟老年人可以自己从有限的服务供给方中进行自由选择。让我们很意外的是，调查中许多老年人对此并不满意。100块钱其实能买的服务很少，如果请家政人员上门做保洁，用不了一两次，所以老年人绝大多数选择用来理发（所以老人都习惯叫它理发券)。第一年发的是5张20元面额的，每次理发用一张，老人有意见，因为理发的市场价用不了20元，要求换成小面额的。第二年开始发10张10元面额的，还是有问题，有的老人还是觉得浪费，他原来随便找个剃头铺子，只要几块钱，一次给10块他还是觉得不好；有的老人觉得指定的理发店技术不好，或者有自己习惯去的理发店，认为指定的店太少了。

　　廉价甚至免费服务，为什么老年人还是不满意呢？或者说，即使老年人满意，服务供给方却为何并不轻松，甚至牢骚满腹呢？之所以这样说，是因为调查中确实有不少基层干部经常吐槽。每次发放服务券，都是对社工工作细心与耐心程度的极大考验。若不细心，漏掉了哪个人没通知，被漏掉的人就有意见，甚至到社区来闹，打12345投诉。若不够耐心，老人上了年纪记性不好，电话通知几次可能都不记得来取。绍兴一个社区，去年的服务券过了一年还有20多张没人取，这就要求社工反复打电话，实在不行就直接送上门。上级政府要做好事，只要掏钱就行了，但社区是服务投递到居民的最后一公里,具体做事的是社区，但背锅的也是社区。问题出在哪里？

　　首先，服务供给方式肯定是要继续完善的。发服务券太麻烦，那就改成直接把钱打到老人的银行卡。2015年杭州下城区试点以卡代券，不过，似乎这个办法没有看到推广的消息，至少我2016年7月在上城区调查时，服务券还是由社区代发。具体操作环节的问题，通过技术性措施，总还是能够逐步完善的。供给环节的完善要解决的是服务能否有效投递给服务对象的问题，但在我看来，更重要还是要在深层次上进行反思，否则，治标不治本。这里面有两个问题需要思考，一是服务是否提供给了正确的对象，二是是否给服务对象提供了正确的服务。这里，正确也可以替换为合适。

　　先来看第一个问题，服务是否提供给了正确的对象呢？从我的调研来看，应该说是部分正确。有些服务确实精准地投向了需要的人，比如对高龄失能老人提供必要的家政服务、送餐服务，确实解决了他们子女不在身边或无子女的基本生活照料问题，再比如对低收入的困难老人，发放生活救助、养老服务补贴，对他们的边际效益是很高的。这些都是老年人群体中的，现实中容易发生问题的也是这个群体，他们是需要政府和全社会关爱的。实际上，他们也是政府公共服务资源首先关注到的群体，可以将这个群体称为特殊群体。

　　特殊群体太特殊了，他们有明显的特征，政策上容易识别，其他群众对他们享受照顾也不会有意见。不过，有些经济发达的城市，政府财力相对较好，在照顾到上述群体后（姑且不论照顾水平），尚有余力，便开始扩大服务供给对象的边界，问题就来了。比如绍兴市的适度普惠性养老补贴,普惠的意思就是补贴对象从特殊群体拓展到了普通老年人，这些老人既不困难也无残障，没有政府提供的补贴或者服务，对他们的正常生活一点影响都没有，他们的资格获取就靠最简单的一条：年龄。适度的意思，就是绍兴政府毕竟还没到财力无限的程度，就给普惠的对象加了一点限定，也就是70岁以上。一般来说，80岁以上的老年人就是高龄老人了，政府很早就有针对他们的高龄补贴，而且越是高龄，补贴越高。绍兴市给70岁以上的老人发服务补贴，就是将本来向特殊群体供给的服务资源扩大化了。无锡社区的老人食堂也是这样，70岁以上就可以廉价就餐。问题是，他们需不需要政府做这个好事呢？很多老人肯定会说需要，这是必然的，有便宜干吗不占。可是，政府资源毕竟有限，何况这些资源是公共的，好钢也要用在刀刃上。

　　绍兴一位84岁的朱大爷就说：国家投的钱很多，但是具体到个人头上也就一两百块钱，这点钱起什么作用呢？这个理发票，我觉得除了低保户困难户，我们发这100块钱没有多大意义，谁都不缺这个钱。从我去过的城市来看，基本上现在老年人都可以拿到至少2000块钱以上的退休金，两位老人月收入大几千是很正常的，经济上其实并没有多大问题。现代社会，绝大多数70岁的老人其实身体都还是可以的，生活自理没有问题。向他们提供一些针对特殊群体的简化版的服务，是否真的有必要呢？其中是否暴露出了福利泛化的问题？

　　第二个问题，其实上文也有所涉及。对生活自理能力差的老人来说，政府购买或直接提供的生活照料服务，正是他们必需的。必需服务的特点是，服务需求弹性较小，不外乎卫生保洁、身体护理、代购送餐等等，同样的失能老人，需求都是一样的，能够满足基本的生活甚至生存需要就可以了。因此，必需服务更容易标准化供给，服务对象也一般不会有太多个性化要求，比较容易满足。有些服务却超出了必需的范畴，属于额外服务。向70多岁、完全可以生活自理的老人提供廉价甚至免费就餐服务，就是额外的，向有经济能力的老人提供服务补贴，也是额外的，很多地方建设的标准化的养老服务中心，提供日间休息、室内健身、心理导等，从实践效果来看，也可以说是额外的。

　　额外服务的特点是，它要替代的是服务对象有自我供给能力的那部分需求。自我供给当然是能够实现需求﹣供给相匹配的最有效方式，喜欢什么口味就做什么口味的饭菜，喜欢去哪家理发店就去哪家理发店，各自对自己的偏好和选择负责。显然，额外服务的需求弹性个性化程度比较高，弹性比较大，标准化的供给方式难免发生供给与需求的错位，而且也会存在资源浪费。有的老人就是愿意找不正规的理发摊子理5块钱的头发，你何必让他到指定理发店理10块钱的呢？从调研来看，其实养老服务供给中最容易出问题的，基本上集中在这些额外服务上面。

　　大国养老，底线年民政事业发展统计公报》显示，全国享受高龄补贴的老年人有2972.3万人，比上年增长10.8%；享受护理补贴的老年人74.8万人，比上年大增22.0%；享受养老服务补贴的老年人521.7万人，比上年猛增47.2%。这个人口规模不可谓不大，增长速度也不能说不高，这背后既是对我们这个发展中国家经济实力的考验，也暗含着对政府公共资源分配的有效性、必要性、公平性的拷问。另一个数字是，截至2018年底，全国60周岁及以上老年人口24949万人，占总人口的17.9%，其中65周岁及以上人口16658万人，占总人口的11.9%。老年人口中，单是失能半失能老人就达4000多万，占比接近两成。即使是将这个群体的兜底保障全部做起来，就是一笔巨大的开支，更何况目前农村地区的这项工作同城市相比差距还相当的大，我们这个研究机构做农村研究10余年，深感此问题的严重性与紧迫性。在这种情况下，城市养老公共资源的分配还是出现了泛福利化的问题，实在让人痛心。

　　居家养老，被认为是符合我国伦理文化和老年人习惯等国情特点的养老模式，它可以有效弥补机构养老资源不足、成本较高的缺陷，能够为最大多数老年人提供低成本、就近、灵活的养老服务。对于我们这样一个老龄人口规模巨大的发展中国家来说，发展居家养老，也可以减轻建设和维护正规公益性养老机构的财政压力，不失为一种利国利民的养老模式。但是，居家养老到底怎么搞，却并没有现成的经验可以复制。做得比较成熟的，也都是发达国家，其中最常被拿来做榜样的就是新加坡。津津乐道于新加坡经验其实意义不大，这个经济发达的城市国家就算把养老服务做出花来都正常。但对我们这样一个发展中大国来说，我们可预期的养老目标还是要定位在雪中送炭的底线保障上，也就是集中有限的公共资源，为相对特殊的老年群体提供最基础的必需服务，而对于大多数的普通老年人，终究还是主要靠其自身和家庭。

　　以此衡量，目前城市中推进的居家养老已经出现了比较明显的泛福利化倾向，特别是部分经济发达的城市，在将针对特殊群体的底线保障扩大化为普通群体的普惠福利上，走得更快，走得更远。各地大力推进的居家养老服务中心（尤其是日间照料中心）建设，目前看来，也存在背离居家养老低成本的政策初衷。地方政府在推进服务中心硬件设施建设方面，标准其实并不低，且往往越是高标准越能拿到高补贴，反倒是那些需要得到支持进行基本硬件建设的，因为无法达标得 不到奖励。